Smanjenje broja županija bio bi skup i neučinkovit povratak u sustav iz prošlosti. Ukidanje pojedinih županija značilo bi za građane obavljanje nekih poslova u udaljenijim gradovima, a neke službe bi se ionako morale zadržati. Iskustva iz primjerice Grčke koja je to prije deset godina provela govore da do ušteda i učinkovitosti nije došlo. Niti podjela na četiri velike regije ne bi bila učinkovita zbog nesrazmjera u broju stanovnika. Granice se uostalom ne bi smjele mijenjati bez prethodnog ispitivanja mišljenja njihovih stanovnika, kao što je praksa u drugim razvijenim demokratskim državama Europe, smatra dr.sc. Zoran Klarić
Za razliku od onih koji se u ponovo aktualnim javnim raspravama o ustroju lokalne samouprave zalažu za smanjenje broja županija, dr.sc. Zoran Klarić znanstveni savjetnik u Institutu za turizam u Zagrebu suprotnog je mišljenja – smatra da bi ukidanje velikog broja županija imalo za posljedicu potrebu zbrinjavanja i preseljenja velikog broja zaposlenika, selidbu ogromne količine opreme i materijala iz ukinutih županijskih centara, napuštanje brojnih objekata u kojima su se obavljali poslovi za bivše županije, zamjenu naziva cijelog niza natpisnih ploča i dokumentacije itd. Štoviše. smatra da bi i prebacivanje još veće količine financijskih prihoda i ovlasti na županije bilo poželjno. I preslikavanje poljskog modela na Hrvatsku je, kaže, posve bespredmetno, jer se radi o državi s deset puta više stanovnika od Hrvatske, koju je stoga logično dijeliti na veće cjeline.
U posljednje opet je aktualna tema o smanjenju broja općina i županija. Vaš je stav da bi takvo što bilo štetno i neučinkovito. Zašto?
– Postojeći teritorijalni ustroj uspostavljen 1992. godine rezultat je potrebe za uspostavom osnovnih prostornih jedinica primjerenih Hrvatskoj s obzirom na njenu veličinu i broj stanovnika po uzoru na razvijene zemlje Europe. Naime, teritorijalni ustroj u SFR Jugoslaviji zasnivao se na modelu tipičnom za sve tadašnje socijalističke zemlje, osobito Sovjetski savez, a koji uključuje razmjerno velike upravne jedinice i na lokalnoj i na regionalnoj razini. U Hrvatskoj je u skladu s time postojalo 115 ‘velikih’ općina i deset zajednica općina, pri čemu su se ZO Split, ZO Osijek i ZO Rijeka odnosile na makroregije slične velikim regijama koje neki danas predlažu, dok je većina ostalih ZO obuhvatom bila sličnija današnjim županijama. Budući da je još u SFRJ postojalo nezadovoljstvo s obuhvatom većih ZO zbog nebrige vlasti o njihovim o rubnim dijelovima, posebno u Istri i zadarskom području, zaključeno je da bi broj osnovnih jedinica u Hrvatskoj trebao biti veći. I kod tadašnjih ‘velikih’ općina postojao je problem pretjerane koncentracije moći u općinskim središtima uz istodobno zaostajanje rubnih dijelova.
Slična situacija je prije 1991. godine bila i u većini ostalih tada socijalističkih zemalja, za razliku od razvijenih država Europe u kojima su upravne jedinice i na regionalnoj i na lokalnoj razini u prosjeku mnogo manje pa nema niti toliko velikih unutarnjih razlika prema razvijenosti. Stoga su gotovo sve bivše socijalističke države koje su danas članice Europske unije povećale broj upravnih jedinica i na regionalnoj i na lokalnoj razini, dakle ne samo Hrvatska, nego i Češka, Slovačka, Latvija, a na lokalnoj razini i Slovenija, Latvija, Estonija pa i Poljska. Velike regije (oblasti) i velike općine odnosno rajone zadržale su samo Rusija, Ukrajina i Bjelorusija, a velike općine još i Srbija, Crna Gora, a uglavnom i BiH.
Stoga pokušaj vraćanja u sustav prije 1991. godine u svojoj biti nije reforma, nego povratak u prošlost, a za očekivati je i velike otpore, posebice u gospodarski uspješnim županijama poput Istarske, Dubrovačko-neretvanske ili Međimurske. Na sličan bi i neselektivno ukidanje mnogih malih siromašnih općina vjerojatno dovelo do napuštanja tih prostora, kao što je bio slučaj u mnogim dijelovima bivše SFRJ. Posebno je drastičan primjer Crne Gore, gdje su rubni dijelovi velikih općina Nikšić, Cetinje i Pljevlja, iz kojih nakon 1991. nisu izdvojene male općine kao iz sličnih ‘velikih’ općina u Hrvatskoj, u zadnjih 30 godina ostali bez škola, pošti, ambulanti i trgovina, a demografski su devastirani gore od mnogih dijelova Hrvatske stradalih u Domovinskom ratu. Da postojanje velikog broja upravnih jedinica ne predstavlja problem u funkcioniranju javne uprave potvrđuje činjenica da ih većina razvijenih država Europe u odnosu na broj stanovnika ima više od Hrvatske, a Francuska, Češka i Slovačka trostruko više.
Zašto je podjela na četiri regije lošija od podjele na dvadesetak županija?
– Podjela hrvatskog teritorija na četiri velike regije nije dobra s prostornog stajališta jer postoji ogromni nesrazmjer između njih, osobito između Riječke regije s oko pola milijuna stanovnika i Zagrebačke regije koja bi obuhvatila više od polovice hrvatskog stanovništva. Uspostava tako malog broja osnovnih upravnih cjelina ispod razine cijele države smatra se neracionalno malim rasponom kontakta, zbog čega takvu podjelu nema nijedna europska država izuzmu li se federacije poput Ujedinjene Kraljevine, Belgije i Bosne i Hercegovine. Svjesni ovog deficita neki od predlagača teritorijalnog preustroja predlažu izdvajanje pete Varaždinske regije, iako s obzirom na veličinu, prostor koji mu gravitira i privlačnu snagu Varaždin nije važniji grad od Karlovca ili Siska, a pogotovo od Zadra ili Slavonskog Broda kao drugih najjačih urbanih središta Dalmacije i Slavonije. Analiza funkcija koji obavljaju najvažniji hrvatski gradovi pokazala je kako sličnu privlačnu snagu kao i Varaždin ima Pula, neznatno manju Šibenik, Dubrovnik, Bjelovar, Koprivnica te Vukovar i Vinkovci kao dvojno središte.
Iz toga proizlazi da bi Hrvatska s obzirom na svoju veličinu, značajke prostora i prometne veze trebala optimalno imati oko 15 upravnih jedinica, iako s motrišta prostorne organizacije nije problem ako ih ima i nešto više. Naime, u demokratskim zemljama nije uobičajeno prekrajati unutarnje granice bez prethodne konzultacije s građanima koji tamo žive, zbog čega u skoro svim razvijenim zemljama ima upravnih jedinica koje veličinom znatno odstupaju od prosjeka i ne čine uvijek prostorno logične cjeline, a da to ne utječe na učinkovitost njihovog upravnog modela. Konačno, ukidanje županija poput Zadarske ili Brodsko-posavske snizilo bi i kvalitetu života građana u tim prostorima, jer bi svoje osnovne potrebe trebali obavljati u mnogo udaljenijim i prometno nepovoljno položenim gradovima Splitu ili Osijeku. Još bi nepovoljnije posljedice imalo ukidanje županija poput Karlovačke ili Sisačko-moslavačke, jer bi uz to i dodatno povećalo gomilanje funkcija u Zagrebu.
Zašto bi smanjenje broja županija, odnosno njihovo ukidanje, značilo i novi trošak?
– Ukidanje velikog broja županija imalo bi za posljedicu potrebu zbrinjavanja i preseljenja velikog broja zaposlenika, selidbu ogromne količine opreme i materijala iz ukinutih županijskih centara, napuštanje brojnih objekata u kojima su se obavljali poslovi za bivše županije, zamjenu naziva cijelog niza natpisnih ploča i dokumentacije itd. Za očekivati je i rast troškova putovanja, jer bi za brojne poslove građani iz ukinutih županija trebali putovati u udaljenije regionalne centre. Imajući u vidu iskustva iz razvijenog dijela Europe. gdje države s velikim regijama imaju još jednu razinu upravljanja iznad lokalne (Francuska i Belgija arondismane ispod departmana, Njemačka i Austrija okruge (kreis, bezirk) iznad saveznih država i sl.) u praksi bi to značilo povećanje broja upravnih jedinica, a tako i troškova.
Upravo to se desilo Grčkoj, koja je 2010. godine provela preustroj sličan onome koji predlažu zagovornici ukidanja županija u Hrvatskoj, ali je pritom bila prisiljena zadržati brojne službe u središtima djelomično ukinutih manjih upravnih jedinica. Stoga je umjesto smanjenja došlo do dodavanja još jedne razine administrativne podjele, a o uspješnosti te ‘reforme’ najbolje svjedoči katastrofalan poraz stranke koja ju je provela na sljedećim izborima u Grčkoj. Povrh toga, broj zaposlenih u upravnim jedinicama je u principu proporcionalan broju stanovnika, tako da veći broj županija ne utječe na povećanje ukupnog broja zaposlenih, a manje županije se po tom pitanju uglavnom ponašaju racionalnije od velikih. To je slučaj i u Hrvatskoj, u kojoj je prema broju zaposlenih u odnosu na ukupan broj stanovnika najučinkovitija Međimurska županija, za koju bi s obzirom na blizinu Varaždina i rascjepkanost na 25 općina i gradova neki mogli reći da je prekobrojna, dok Splitsko-dalmatinska županija ima više zaposlenih od sve tri ostale dalmatinske županije zajedno.
Oni koji zagovaraju smanjenje broja županija tvrdnje temelje na iskustvima drugih zemalja. Je li uistinu drugdje broj županija manji ili postoji neka druga ključna razlika?
– Zagovornici ukidanja županija stalno ističu ‘svijetle’ primjere Danske i Poljske, iako se radi o jedinim europskim državama koje su u zadnjih pedesetak godina drastično smanjile broj osnovnih upravnih jedinica na regionalnoj razini. Stvarna situacija je posve drugačija – od ukupno četrdesetak europskih država, njih više od polovice uopće nisu mijenale svoj teritorijalni ustroj, mnoge još od 19. stoljeća, dok je istodobno čak njih petnaest povećalo broj svojih upravnih jedinica, među njima skoro sve bivše socijalističke države članice Europske unije. Unutarnje teritorijalne promjene uglavnom su se odnosile na smanjenje broja općina, pri čemu su u većini europskih država one u prosjeku i dalje manje od općina u Hrvatskoj. Prosječan broj stanovnika kao i hrvatske županije imaju i osnovne upravne cjeline većine zemalja sa sličnim brojem stanovnika u Europi (Irska, Škotska, Albanija, Norveška, Finska), a na nižim razinama i upravne cjeline u velikim razvijenim zemljama poput Njemačke, Francuske ili Engleske.
Preslikavanje poljskog modela na Hrvatsku je posve bespredmetno, jer se radi o državi s deset puta više stanovnika od Hrvatske, koju je stoga logično dijeliti na veće cjeline. Pritom zagovaratelji poljskog modela prešućuju činjenicu da su poljska vojvodstva u prosjeku velika kao pola Hrvatske, a neka kao cijela Hrvatska, te da je Poljska ispod razine vojvodstava podijeljena i na 380 okruga (powiat) s prosječno dvostruko manje stanovnika od hrvatskih županija. U slučaju Danske radi se o društvenom eksperimentu koji nije slijedila nijedna europska zemlja i koji je velikim dijelom posljedica specifičnog izgleda njezina teritorija s vrlo velikim glavnim gradom Kopenhagenom na krajnjem istoku zemlje, dok se ostale četiri regije pružaju na sve većoj udaljenosti od njega. Pritom granice regija uopće ne vode računa o ‘prirodnim’ odnosno povijesnim cjelinama, a sva njihova sjedišta osim jednog smještena su u manjim gradovima. Stoga primjenom danskog modela Istra ne bi mogla biti posebna regija, a sjedište Slavonije ne bi mogao biti Osijek, nego bi to morali biti npr. Požega ili Đakovo.
Prema vašem mišljenju, što bi se još moglo prebaciti s razine države na upravljanje županijama, odnosno što bi se još moglo napraviti da županije budu učinkovitije?
– Da bi županije bile učinkovite osnovni preduvjet je da se ljudi koji u njima žive identificiraju s tim prostorom kao cjelinom u kojoj obavljaju svoje osnovne potrebe, što je s hrvatskim županijama već sada slučaj. Naime, za razliku od nekadašnjih glomaznih zajednica općina sa sjedištima u Splitu, Rijeci, Osijeku i Bjelovaru, čiji je obuhvat stalno izazivao otpore u podložnim gradovima poput Zadra, Pule, Slavonskog Broda ili Koprivnice, od osnivanja hrvatskih županija do danas nije bilo zahtjeva na lokalnoj razini za njihovim ukidanjem niti mijenjanjem unutarnjih granica. Ukoliko se Hrvatska smatra demokratskom državom, te se granice ne bi ni smjele mijenjati bez prethodnog ispitivanja mišljenja njihovih stanovnika, kao što je praksa u drugim razvijenim demokratskim državama Europe.
Drugi osnovni preduvjet je potpuna transparentnost u upravljanju županijama, pod čime se podrazumijeva zapošljavanje djelatnika na svim razinama upravljanja samo na poslovima koji su stvarno potrebni te u skladu s njihovim kvalifikacijama, umjesto prema političkoj podobnosti. Takav način upravljanja već sada uspješno funkcionira na sjeveru Hrvatske, za razliku od većeg dijela Dalmacije i Slavonije. Prebacivanje još veće količine financijskih prihoda i ovlasti na županije je poželjno, jer se o načinu kako trošiti ta sredstva može bolje odlučivati na nižoj razini, nego na razini države ili nekih ‘mega’ regija, koje je zbog njihove veličine teže kontrolirati i kod kojih je veća opasnost od zanemarivanja rubnih područja. O tome nam svjedoče iskustva iz bivše države, zbog čega i aktualni prijedlozi ukidanja županija nisu nikakva reforma, nego vraćanje u prošlost. (Lidija Kiseljak)
.
