U sklopu Nacionalnoga plana oporavka i otpornosti 2021. – 2026. (NPOO) Ministarstvo znanosti i obrazovanja provodi strukturnu reformu sustava odgoja i obrazovanja. Jedan od ciljeva reforme je povećati relevantnost srednjoškolskog obrazovanja povećanjem broja upisa u opće srednje škole (gimnazije), uz istodobno smanjenje udjela strukovnog obrazovanja i osposobljavanja (SOO) i poboljšanje relevantnosti strukovnih programa u odnosu na tržište rada. Iz tog razloga napravljen je i pregled srednjoškolskog obrazovanja u cijeloj zemlji, ali i po županijama. Unutar narednih osam godina, broj županija sa srednjoškolskim kohortama manjim od 1000 učenika povećat će se s četiri na sedam. Uz to, još će šest županija imati manje od 1200 učenika koji završavaju osnovnu školu u generaciji, što će sve povećati izazove učinkovitog funkcioniranja mreže škola na razini županija. 

Reformom se nastoji pridonijeti konsolidaciji brojnih postojećih programa srednjega strukovnog obrazovanja tako što će se smanjiti viškovi strukovnih programa i povećati relevantnost programa u odnosu na tržište rada. Reformom će se uvesti novi kurikulumi temeljeni na kvalifikacijama i profesionalnim standardima Hrvatskoga kvalifikacijskog okvira (HKO), koji će biti popraćeni razvojem novoga nastavnog materijala i stručnim osposobljavanjem nastavnika u strukovnom obrazovanju. Kako bi se podržale planirane reformske mjere, izrađena je „Studija o stanju u području srednjoškolskog obrazovanja u svrhu povećanja obuhvata učenika gimnazijskim programima i smanjivanja broja suficitarnih programa u strukovnom obrazovanju“, a podaci koje pruža bit će korišteni u planiranju reformskih mjera.

Srednje obrazovanje u Hrvatskoj nalazi se pred višestrukim izazovima strukturne prirode. S jedne strane, uslijed nepovoljnih demografskih kretanja, kroz godine se značajno i prostorno neujednačeno smanjuje broj učenika srednjoškolske dobi, a što otežava organizaciju i popunjavanje srednjoškolskih kapaciteta na način koji jamči učinkovitost sustava, dostupnost programa i zadovoljavanje pozitivnih propisa koji reguliraju srednje obrazovanje. S druge strane, udjel učenika koji upisuje općeobrazovne gimnazijske programe je stagnantan, nizak u europskom kontekstu (ispod 30%) i izrazito neujednačen među županijama, što otvara problem nejednake dostupnosti temeljnih oblika srednjeg obrazovanja učenicima iz različitih dijelova države te otežava ostvarivanje cilja povećanja udjela visokoobrazovanih u društvu, nužnog za uspješnu zelenu i digitalnu tranziciju. S treće strane, potrebe zelene i digitalne
ekonomije, te budućeg sektorskog razvoja tržišta rada, osim na visokoobrazovanima, u značajnom dijelu počivaju i na postojanju dostatnog broja strukovno obrazovanih mladih na nacionalnoj i regionalnoj razini, dok demografska kretanja neumoljivo smanjuju njihove brojeve.
Odgovor na ove izazove traži učinkovite strukturne reforme u srednjem obrazovanju, navodi se. U okviru Nacionalnog plana otpornosti i oporavka 2021.-2026, u cilju poboljšanja općeg srednjeg obrazovanja te modernizacije strukovnog obrazovanja i osposobljavanja, planirane su reformske intervencije koje obuhvaćaju –  veću stopu sudjelovanja u gimnazijskim programima, što će posljedično pozitivno utjecati na stopu završetka visokog obrazovanja koja je također niska u odnosu na prosjek EU,  optimizaciju, racionalizaciju i prilagodbu strukovnih obrazovnih programa razvojnim potrebama gospodarstva, odnosno smanjivanje suficitarnih strukovnih programa.
Učinkovite strukturne reforme pak traže podlogu u vidu cjelovitog analitičkog uvida u stanje i kretanje potreba i kapaciteta u srednjoškolskom obrazovanju te funkcioniranja i ishode postojećih mehanizama koji reguliraju sustav srednjeg obrazovanja, s posebnim naglaskom na recentne reformske zahvate i intervencije.

Stoga je i napravljena studija koja daje presjek trenda upisa učenika u srednje škole,  koliko ih upisuje na razini županija gimnazije, koliko strukovne škole, tko je uveo dualni sustav obrazovanja itd. te trendove.

U razdoblju 2013.-2021. pokazuju smanjivanja veličine upisne generacije, posebno u razdoblju 2014.-2016. kad se veličina kohorte smanjivala za 3-5% godišnje. U prošloj školskoj godini, 2021./22. ovisno o izvoru bilo je za 16,1-16,9% manje učenika koji su upisivali srednju školu u šk. g. 2013./14. Pad je bio nešto manje izražen u županijama više razine razvijenosti, pa se je tako u Istarskoj županiji veličina kohorte do 2021. godine vratila na razinu iz 2013., a u Gradu Zagrebu sa Zagrebačkom županijom pad je iznosio 6%. Smanjenje veličine generacije u svim županijama treće razvojne skupine je ispodprosječno, s tim da je smanjenje u Međimurskoj županiji kasnilo u odnosu na ostale.
Većina županija u drugoj razvojnoj skupini ima sličan obrazac promjene, uz smanjenje kohorte kroz razdoblje od oko 20%, ali odskače Karlovačka županija s manje izraženim padom (8%) te Požeško-slavonska u kojoj je oporavak izostao, te je generacija smanjena za čak 36%. Većinu županija prve,
najniže razvojne skupine karakterizira smanjenje kohorte od oko 30%, uz nešto povoljniju sliku u Bjelovarsko-bilogorskoj županiji.

Veličina upisne kohorte i broj upisa na razini županija, 2021. godina

Županije su kao osnivači i koordinatori mreže škola nadležne za organizaciju srednjoškolskog obrazovanja. One imaju relativno sličnu površinu, ali se populacijom izrazito razlikuju. Grad Zagreb pri tome ima gotovo dvadeset puta veći broj učenika osmog razreda od Ličko-senjske županije, a pet
najmnogoljudnijih županija više učenika u kohorti nego sve ostale zajedno. Neujednačenost županija u apsolutnom broju učenika otvara izazove pružanja dostatno diversificiranih kapaciteta. Naime, u 2021. godini jedino su županije u kojima se nalaze četiri najveća urbana centra imale više od 2000 učenika
koji su završavali osnovnu školu. Čak deset županija imalo je manje od 1200 učenika, odnosno broja dostatnog za pokretanje 50 razrednih odjela optimalne veličine, dok je u teritorijalno velikoj Ličko-senjskoj županiji 8. razred osnovne škole u posljednjoj generaciji završilo tek 376 učenika, što ne
dostaje niti za dvadeset razrednih odjela. U takvim okvirima je vrlo teško na razini županija osigurati, a još više popuniti kapacitete za svih 14 obrazovnih sektora i raznorodnih programa unutar njih (trogodišnjih i četverogodišnjih), kao i ponuditi čitav spektar gimnazijskih programa.
Unatoč županijskoj nadležnosti za srednje obrazovanje, prikazani podaci ukazuju kako u praksi mnogi učenici pohađaju srednje obrazovanje izvan domicilne županije.  Emisijske županije moguće je raspoznati kroz to što je u njima broj upisanih u srednje obrazovanje puno manji od broja koji završava osnovno, što je naročito rašireno u Ličko-senjskoj, Zagrebačkoj i Sisačko-moslavačkoj županiji. S druge strane, u nekim je županijama broj upisanih u srednje obrazovanje veći od broja učenika što su završili osnovno, što se prvenstveno proizlazi iz dolaska učenika (najčešće putnika dnevnih migranata) iz drugih županija. Ovdje se ističe Grad Zagreb u kojega se dolazi školovati značajan dio učenika iz Zagrebačke županije, ali je pojava evidentna i u Primorsko-goranskoj, Osječko-baranjskoj i Bjelovarsko-bilogorskoj županiji.

Sve projekcije na županijskoj razini karakteriziraju određene sličnosti s nacionalnom razinom. Prvo, u odnosu na stanje od 2021. godine kroz narednih nekoliko godina veličina upisnih kohorti će rasti (ili se neće smanjivati) u svim županijama osim Vukovarsko-srijemske, s time da će vršni broj biti
ostvaren 2023. ili 2024. godine. Nakon toga slijedi smanjivanje.

Rast broja učenika će između 2017. i 2024. godine u županijama najviše razvojne skupine biti značajan, te će veličina kohorte do 2024. nadmašiti brojnost iz 2013. na širem zagrebačkom području (Grad Zagreb i Zagrebačka županija), te u Istarskoj i Primorsko-goranskoj županiji. S druge strane, u većini ostalih županija ovo će razdoblje karakterizirati tek stabilizacija veličine kohorte. Nakon 2023. ili 2024. u svim će županijama doći do smanjivanja veličine kohorte, ali izgledno nešto manjim intenzitetom nego u razdoblju 2013.-2017.

Promjena u veličini kohorte bit će povoljnija u županijama najviše razvojne skupine, posebno Gradu Zagrebu i Zagrebačkoj županiji te Dubrovačko-neretvanskoj županiji, gdje će i uz postojeću mobilnost veličina upisnih kohorti na kraju biti jednaka onoj na početku razdoblja, a između 2023. i 2025. bit će i za 10% viša nego je bila 2021. Nešto povoljnije promjene imat će i druge županije Jadranske hrvatske, bez obzira na razvojnu skupinu, u kojima će se veličina kohorte do kraja razdoblja smanjiti za manje od 8% (ovdje izuzetak predstavlja Splitsko-dalmatinska županija s projiciranim padom 11,5%). Projekcije za slavonske županije 1. i 2. razvojne skupine najmanje su povoljne, te indiciraju smanjivanje veličine kohorte za 15-26% u odnosu na postojeće stanje, što je i dalje povoljnija promjena nego u prethodnom osmogodišnjem razdoblju. Slično kao i do sada, ishodi se međusobno najviše razlikuju u 3. razvojnoj skupini, te u županijama Sjeverne Hrvatske, gdje će veličina kohorte u Međimurskoj županiji ostati gotovo ista, u Krapinsko-zagorskoj i Koprivničko-križevačkoj se smanjiti za oko 11%, a u Varaždinskoj za 17%.

Prema istoj projekciji, unutar narednih osam godina, broj županija sa srednjoškolskim kohortama manjim od 1000 učenika povećat će se s četiri na sedam. Uz to, još će šest županija imati manje od 1200 učenika koji završavaju osnovnu školu u generaciji, što će sve povećati izazove učinkovitog funkcioniranja mreže škola na razini županija.

Usporedni prikaz promjene veličine srednjoškolske upisne kohorte između 2013. i 2021. te 2021. i 2029.

Između školskih godina 2013./2014. i 2021./2022. niti u jednoj županiji nije zabilježen porast ukupnog broja upisanih učenika između dvije krajnje promatrane školske godine. U strukovnim programima bez pristupa državnoj maturi samo je u Istarskoj, Međimurskoj, Karlovačkoj i Varaždinskoj županiji došlo do određenog povećanja broja učenika između dvije krajnje promatrane školske godine, dok je u ostalim županijama zabilježen pad.
U školskoj godini 2021./2022. učenici su u svim županijama najčešće upisivali strukovne programe s pristupom državnoj maturi, a ovakav je obrazac postojao u većini županija tijekom svih promatranih godina. Jedina odstupanja zabilježena su u Brodsko-posavskoj županiji gdje su u nekim školskim godinama učenici u najvećem broju upisivali strukovne programe bez pristupa državnoj maturi.
Županije s višim indeksom razvijenosti  češće imaju veći udio učenika koji upisuju gimnazijske programe. Uvjerljivo najveći udio učenika koji upisuju gimnazijske programe u promatranim školskim godinama imao je Grad Zagreb sa Zagrebačkom županijom. Učenici češće upisuju gimnazijske programe nego strukovne bez pristupa državnoj maturi još i drugim županijama visokog stupnja razvijenosti i velikim urbanim centrima: u Dubrovačko-neretvanskoj, Primorsko-goranskoj, Splitsko-dalmatinskoj, Zadarskoj, Osječko-baranjskoj i Istarskoj županiji. Gimnazijski programi bili su najrjeđe upisivana vrsta srednjoškolskog obrazovanja u svim ili u velikoj većini školskih godina u, Krapinsko-zagorskoj, Sisačko-moslavačkoj, Karlovačkoj, Koprivničko-križevačkoj, Bjelovarsko-bilogorskoj, Virovitičko-podravskoj, Brodsko-posavskoj, Šibensko-kninskoj i Međimurskoj županiji. U Varaždinskoj, Ličko-senjskoj, Požeško-slavonskoj i Vukovarsko-srijemskoj županiji gimnazijski i strukovni programi bez pristupa državnoj maturi izmjenjivali su se tijekom godina na drugom mjestu
Od školske godine 2013./2014. u Istarskoj, Varaždinskoj i Međimurskoj županiji smanjio se udio upisanih u gimnazijske programe, a povećao udio upisanih u strukovne programe bez pristupa državnoj maturi. S druge strane, u Požeško-slavonskoj županiji zabilježen je obratni trend, tj. povećao se udio upisanih
u gimnazijske programe, a smanjio udio upisanih u strukovne programe bez pristupa državnoj maturi.
Obrazac povećanja udjela upisanih u strukovne programe s pristupom državnoj maturi i smanjenja udjela upisanih u strukovne programe bez pristupa državnoj maturi pojavio se u Dubrovačko- neretvanskoj, Primorsko-goranskoj, Osječko-baranjskoj, Bjelovarsko-bilogorskoj, Vukovarsko-srijemskoj, Sisačko-moslavačkoj i Šibensko-kninskoj županiji. Obratan trend pojavio se u Karlovačkoj i Međimurskoj županiji, gdje se povećao udio upisa u strukovne programe bez pristupa državnoj maturi nauštrb upisa u dulje strukovne programe. U Splitsko-dalmatinskoj, Krapinsko-zagorskoj i Ličko-senjskoj županiji smanjio se udio upisanih u gimnazijske programe, a povećao udio upisanih u strukovne programe s pristupom državnoj maturi.

Relativni omjeri upisanih u različite vrste srednjoškolskih programa bili su u većoj mjeri stabilni u Zadarskoj, Koprivničko-križevačkoj, Brodsko-posavskoj i Virovitičko-podravskoj županiji te u Gradu Zagrebu sa Zagrebačkom županijom.

Odluku o donošenju Mreže osnovnih i srednjih škola, učeničkih domova i programa obrazovanja Vlada RH je donijela u lipnju 2011. godine. Taj dokument navodi pojedine škole, te na razini škola određuje provode li se u njima gimnazijski programi te iz kojih obrazovnih sektora. Nakon donošenja, ovaj je dokument mijenjan dva puta: dopunama u 2017. te 2018. godine.

Pa tako ukoliko srednja škola (koja nije na otoku, brdsko-planinskom području ili području od posebne državne skrbi) ne može osigurati minimum upisa
u program za realizaciju pedagoškog standarda (a to je 20 učenika u gimnazijskim programima, odnosno 6 učenika u strukovnim, pri čemu dva četverogodišnja iz istog sektora ili tri trogodišnja moraju okupiti najmanje 20 učenika), razredni se odjel neće formirati. U slučaju da je to jedini Strukturom
propisan razredni odjel s tim programom u školi (ili gradu ili županiji), isti se neće provoditi.

Upisni kapaciteti redovnih srednjoškolskih programa u razdoblju 2013.-2021. smanjili su se s 53.600 na 44.202 mjesta, odnosno za 17,5%. Ovaj je pad bio naročito izražen između 2014. i 2017. godine, nakon čega se se ublažio u razdoblju 2017.-2021., tijekom kojeg se je i veličina upisnih kohorti stabilizirala na oko 38 tisuća učenika.

Na nacionalnoj razini broj se je odobrenih srednjoškolskih razrednih odjela smanjio za 3% između 2013. i 2021. Ovdje je promjena u većini županija slična promjeni na nacionalnoj razini, no u tri je županije broj povećan tijekom razdoblja (Bjelovarsko-bilogorska, Međimurska, Primorsko-goranska), dok je u četiri županije koje i onako karakterizira najmanji broj razrednih odjela (a time i broja djece) smanjen za 7% ili više (Ličko-senjska, Virovitičko-podravska, Šibensko-kninska i Požeško-slavonska). Pri tome se naglašava kako županije u kojima je došlo do veće promjene broja odobrenih razrednih odjela nisu
isključivo one u kojima je došlo do najvećih promjena u veličini generacije što upisuje srednju školu.

Popunjenost kapaciteta na županijskoj razini, iskazana kao trogodišnji prosjek, ukazuje na relativno male razlike među većinom županija. Tako je u razdoblju 2019.-2021. prosječna stopa popunjenosti kapaciteta u šest županija bila viša od 90%, pri čemu je popunjenost kapaciteta u Gradu Zagrebu dosljedno među najvišima, dok je u tri županije (Osječko-baranjskoj, Vukovarsko-srijemskoj i Lučko-senjskoj) iz različitih razloga bila ispod 80%. Promjene kroz razdoblje također nisu izražene, ali su indikativne.
Najizraženiji pad stope popunjenosti do kraja razdoblja (za 4-7%) imalo je upravo pet županija najniže popunjenosti kapaciteta, a koje su na začelju bile i početkom razdoblja. S druge strane, značajnije povećanje popunjenosti (3-7%) dogodilo se u Istarskoj, Dubrovačko-neretvanskoj, Varaždinskoj,
Koprivničko-križevačkoj i Virovitičko-podravskoj županiji.

Privatne srednje škole imaju malu ulogu u razvijenim urbanim središtima i ponudi gimnazijskih, medicinskih i turističko-ugostiteljskih programa, a marginalnu ili nikakvu drugdje. Najbrojnije su mješovite strukovne škole koje pružaju obje temeljne vrste strukovnog obrazovanja (s i bez pristupa državnoj
maturi). One su u 2021. godini činile 32% svih škola s 36,8% upisnih mjesta. Mješovite škole s programima koji pružaju pristup državnoj maturi bitno su rjeđe. Proteklih godina takvih je dvadesetak (6%) i čine oko 5% upisnih mjesta. Konačno, škole koje pružaju sve temeljne vrste programa
(gimnazijske i strukovne, s i bez pristupa državnoj maturi), obično locirane u manjim sredinama.

Ponuda gimnazijskih programa je daleko najzastupljenija na (zajedno promatranom) području Grada Zagreba i Zagrebačke županije, gdje proteklih godina čine oko 34% javnih kapaciteta. Zatim slijede većina jadranskih županija te Varaždinska, Koprivničko-Križevačka i Osječko-baranjska (24-28%), dok u
ostalim županijama (što uključuje većinu kontinentalnih županija) gimnazijski programi čine manje od 22% kapaciteta. Na začelju se nalaze Karlovačka, Brodsko-posavska i Požeško-slavonska županija sa 11- 19% gimnazijskih programa u kapacitetima, odnosno gotovo dvostruko manje nego u Zagrebu41
.
U županijama s najmanjim udjelom gimnazijskih programa u kapacitetima, ti su kapaciteti gotovo u cijelosti popunjeni (94-99%), ali pojedine županije s umjereno niskim kapacitetima susreću se s izazovima u njihovom popunjavanju. Tako Krapinsko-zagorsku, Bjelovarsko-bilogorsku, Vukovarsko-srijemsku i Sisačko-moslavačku posljednjih godina karakterizira popunjenost gimnazijskih kapaciteta između 78 i 87%. Na području Grada Zagreba i Zagrebačke županije unatoč najvišoj zastupljenosti gimnazijskih programa, popunjenost javnih kapaciteta je gotovo potpuna, a u rijetko naseljenoj Ličko-senjskoj gotovo polovica gimnazijskih kapaciteta ostaje nepopunjena.

U nekoliko je županija došlo do promjene u strukturi strukovnog obrazovanja: u Karlovačkoj županiji (te u manjoj mjeri Varaždinskoj i Međimurskoj)povećao se je udio trogodišnjih programa koji ne omogućuju pristup maturi, a smanjio udio četverogodišnjih. S druge strane, u Sisačko-moslavačkoj i Ličko-senjskoj (te nešto ranije i u manjoj mjeri u Splitsko-dalmatinskoj, Šibensko-kninskoj i Bjelovarsko-bilogorskoj) trend je bio suprotan, uz
povećanje udjela strukovnih programa s pristupom maturi, a smanjivanje kapaciteta trogodišnjih programa.

Broj gimnazijskih upisnih mjesta u pojedinim je godinama bio viši isključivo u Primorsko-goranskoj županiji, strukovnih s pristupom maturi u
Bjelovarsko-bilogorskoj, a strukovnih bez pristupa maturi u Međimurskoj županiji.

U pojedinim županijama jaz između popunjenosti programa koji pružaju pristup državnoj maturi i onih koji ne pružaju veći od nacionalnog prosjeka: Dubrovačko-neretvanskoj, Primorsko-goranskoj, Osječko-baranjskoj, Požeško-slavonskoj i Vukovarsko-srijemskoj –  ovaj obrazac uključuje i razvijenije županije i one manje razvijene. S druge strane, u nekoliko je županija došlo do približavanja u stopama popunjenosti između tri temeljne vrste programa: u Zagrebu i Zagrebačkoj, Istarskoj, Splitsko-dalmatinskoj, a u sjevernim županijama (Međimurska, Varaždinska, Koprivničko križevačka) gotovo su se izjednačile. Ovo je većinom rezultat povećanja stope popunjenosti trogodišnjih strukovnih programa, ali i blagog pada popunjenosti gimnazijskih programa
kroz razdoblje u čak deset županija. Tako je u proteklom trogodišnjem razdoblju stopa popunjenosti gimnazijskih programa bila manja nego za strukovne programe s pristupom maturi u sedam županija: Varaždinskoj, Krapinsko-zagorskoj, Koprivničko-križevačkoj, Šibensko-kninskoj, Brodsko-posavskoj,
Bjelovarsko-bilogorskoj i Ličko-senjskoj

Program jezične gimnazije ne izvodi se u Ličko-senjskoj i Požeško-slavonskoj županiji, a ima nisku zastupljenost upisnih mjesta u Međimurskoj, Varaždinskoj, Koprivničko-križevačkoj, Bjelovarsko-bilogorskoj i Sisačko-moslavačkoj županiji. S druge strane, zastupljenost upisnih mjesta najviša je u dvije dalmatinske županije (Šibensko-kninskoj i Splitsko-dalmatinskoj županiji). Program klasične gimnazije izvodi se samo u dijelu hrvatskih županija, tj. u Zagrebačkoj regiji, četiri slavonske županije (Virovitičko-podravskoj, Požeško-slavonskoj, Brodsko-posavskoj i Osječko-baranjskoj), u županijama juga Hrvatske (Zadarskoj, Šibensko-kninskoj, Splitsko-dalmatinskoj i Dubrovačko-neretvanskoj), te u Primorsko-goranskoj i Istarskoj županiji.

Među županijama s većom zastupljenošću naukovanja i dualnog sustava se nalazi više županija sjeverozapadne Hrvatske i neke slavonske županije, koje ujedno karakterizira veća zastupljenost trogodišnjeg strukovnog obrazovanja u kapacitetima te posebno strukovnog obrazovanja. Dualni programi pokrenuti su u 16 županija, te obuhvaćaju blizu desetine kapaciteta trogodišnjeg strukovnog obrazovanja u Međimurskoj, Varaždinskoj i Zadarskoj županiji. (L.K.)